土地是关乎人民福祉、保障国家稳定、促进经济社会发展的基础要素。随着中国式现代化的全面推进,土地资源的要素保障功能显得至关重要。2022年9月,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十七次会议上指出,“要深化农村集体经营性建设用地入市试点工作,严格条件、规范程序,探索解决改革中的深层次问题。”2022年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅出印发的《关于深化农村集体经营性建设用地入市改革试点的工作意见》指出,要在符合规划、用途管制和依法取得前提下,审慎稳妥推进农村集体经营性建设用地入市工作。2022年3月,国家自然资源部开展深化农村集体经营性建设用地入市试点工作培训,正式启动试点工作。2023年10月,云南省人民政府办公厅印发了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的实施意见》,对我省深化农村集体经营性建设用地入市进行工作部署,确定石林县、元谋县等15个县(市、区)作为入市试点,试点工作从2023年10月开始,至2024年12月底结束。通过不同阶段的试点,云南形成了一批可复制的经验及探讨深化农村集体经营性建设用地入市试点的路径。

云南农村集体经营性建设用地入市试点概况

云南省农村集体经营性建设用地入市试点可分为三个阶段。第一阶段为2015年至2019年农村土地制度三项改革试点、第二阶段为2021年至2022年云南省先行先试试点、第三阶段为2023年农村集体经营性建设用地入市试点。

2015年至2019年农村土地制度三项改革试点。党的十八届三中全会对农村土地制度改革作出重要部署。2014年中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常务会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,从此拉开了农村集体经营性建设用地入市改革的序幕。大理市作为云南省唯一的试点地区,农村集体经营性建设用地入市改革是试点的任务之一。在这轮试点中,大理市成功入市3宗,即大理镇西门村委会第三村民小组、银桥镇上银村村委会、湾桥镇湾桥村分别以公开拍卖、租赁、挂牌出让的方式入市。这3宗农村集体经营性建设用地的入市为云南省探索农村集体经营性建设用地入市提供了经验,也为2021年《中华人民共和国土地管理法》的修订提供了修法建议。

2021年至2022年云南省先行先试试点。《中华人民共和国土地管理法》的修订不仅破除了农村集体经营性建设用地入进入市场的法律障碍,还是上一轮农村集体经营性建设用地入市改革试点取得的最大成果。虽然法律层面允许了农村集体经营性建设用地入市,但在实践层面还面临着诸如入市收益分配、抵押贷款等具体操作层面的问题。2021年至2022年云南省推进农村集体经营性建设用地入市先行先试试点,涉及巍山县、剑川县、洱源县、漾濞县、鹤庆县、祥云县、建水县9个县级区域。此轮试点共推动农村集体经营性建设用地成功入市26宗,形成了一些可复制的成功经验。一是以重点项目拉动入市,如祥云县、弥渡县和巍山县借助园区建设和古城改建项目实现入市;二是以招商引资项目驱动入市,如洱源县依靠政府招商引资项目,成功入市建成外商投资威士忌生产体验中心;三是以交通区位优势吸引入市,如弥渡县和祥云县的加油站项目入市;四是以较高的土地价值推动入市,如大理市村集体的自主入市,建水县的租赁入市等。

2023年农村集体经营性建设用地入市试点。习近平总书记在党的二十届二中全会工作报告中指出,“推动开展农村集体经营性建设用地入市试点”。2022年11月23日中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》,随即开启了新一轮试点。云南省石林县、峨山县、大理市、玉龙县、兰坪县等15个县(市、区)列为全面深化农村集体经营性建设用地入市改革试点地区,试点以来,已成功入市8宗。相比上轮试点,本轮试点在四个方面有所突破,为后续试点提供经验。一是入市地块符合“三区三线”管控原则,符合全国土地“二调”、“三调”结果;二是按不同现状用途和使用年限划定土地成本区间,提供地价评估依据。三是因地制宜探索了以“拍卖和挂牌为主,租赁为辅”的入市方式;四是基本明确收益调节金比例区间为成交总价的20%—30%,为政府征收土地收益调节金提供测算依据。

云南农村集体经营性建设用地入市试点典型经验

云南省在三轮农村集体经营性建设用地入市试点中坚持守正创新、统筹兼顾,审慎稳妥推进试点,结合地方实际创新性探索了具有云南特色的典型经验。

创新探索“国有+集体”用地模式。按照土地所有权划分,形成了中国特色的国有和集体两个所有权主体。由此,形成了我国城乡二元的土地制度,国有土地与集体土地同权不同价不同责,农民不能充分享受集体土地所有权权益。农村集体经营性建设用地入市改革试点的主要目的就是要破解国有土地与集体土地同权不同价的现状,打通制度壁垒。试点地区充分把握试点要义,结合地方农业农村资源、地域资源环境承载能力、发展潜力等要素,通过实施乡村土地综合整治,充分挖掘集体建设用地入市潜能,创新探索 “国有+集体”两种用地类型相结合的用地模式。“国有+集体”用地模式,盘活了集体存量建设用地,保障企业入驻用地需求,破解园区经济发展土地供需矛盾。比较典型的案例是祥云县祥城镇于官村1宗601.11亩的集体建设用地,以高于同地区国有建设用地的价格与原有建设用地形成“国有+集体”用地形式成功入市。祥云县探索“国有+集体”用地模式为我国农村集体经营性建设用地利用方式提供新思路。

创新探索入市助力乡村振兴模式。农村集体经营性建设用地入市优先保障实施乡村振兴战略用地需求是试点需要把握的重点问题。试点地区按照“宜工则工、宜商则商”的原则,解决小微企业用地需求,助推产业转型升级,促进农民增收。峨山县以激活村集体经济发展动力为目标,切实带动群众就近就业,维护群众利益。集体经营性建设用地成功入市后,政府仅征收20%增值收益调节金,其余用于基础设施建设、医疗保障建设等促进村集体发展。通过入市有力助推投资年产350万件服装智能化加工生产线项目落地,实现规模以上工业项目“零”的突破。通过试点引入劳动密集型轻工业企业,解决近300人就业问题,实现户均年收入增加36000—48000元,打造乡村振兴新模式。

创新探索一二三产业融合发展模式。深入推进农村集体土地整理,盘活闲置存量建设用地,优先用于支持农村一二三产业融合发展是试点的重要内容。峨山县被列为全国深化农村集体经营性建设用地入市试点县以来,敢闯敢试、破解难题,积极推进农村集体经营性建设用地入市交易,探索了一二三产业融合的典型经验。一是盘活“一产”用地资源。峨山县岔河乡岔河村实施整体搬迁集中安置后,对老村所在地原100余间闲置宅基地,按照“六必拆”的要求开展闲置宅基地整治,共腾退出18亩地作为存量用地,借本次入市的“政策东风”,实现成功入市,盘活了农村闲置宅基地。二是引入“二产”项目。经岔河村集体研究决定,用集体建设用地发展产业,以地招商引资、增加就业。在自然资源部门的指导下,岔河村按规定办理好用地手续后,将土地挂牌招商。“云南滇一服饰科技有限公司”按照土地招标开标程序竞拍成功中标,在该地块投资建服装生产厂。为满足企业抵押融资的诉求,峨山县明确了抵押融资贷款金额及税费征收种类,显化了土地市场价值,成功实现项目落地。三是吸纳“三产”就业。通过“以地为媒”落地服装厂项目后,村小组、村民在获得土地增值收益的同时,还可以解决村民就业问题,实现“打工不出村”、“就业不出门”。 峨山县探索的一二三产业融合发展模式在云南是首例,尤其是宅基地整治腾退入市是典型案例,对其他试点地区具有借鉴、复制推广意义。

创新探索农村集体经营性建设用地抵押贷款模式。创新探索农村集体经营性建设用地入市土地抵押贷款路径、融资方案、抵押贷款管理办法是试点的重点内容。按照试点要求,农村集体经营性建设用地入市试点工作要不断实践、大胆探索,积极创新,才能为入市工作寻找新路子。峨山县在成功入市后,积极探索农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款途径和税费缴纳等主要内容。制定农村集体经营性建设用地入市抵押贷款管理办法,确定了农村集体经营性建设用地出让方式的抵押贷款比例为土地估价的50%,明确了农村集体经营性建设用地入市需缴纳企业所得税、印花税和契税等税收种类,并依据相关税收标准进行税费收取。峨山县创新探索农村集体经营性建设用地入市抵押贷款比例、明确征收税种的经验,在全国试点地区具有先进性和典型性。

深化云南农村集体经营性建设用地入市试点的路径

农村集体经营性建设用地入市是我国土地制度的重大改革,事关农民切身利益,涉及各方面重大利益调整。因此,试点必须试深、试透、试全。综合全省试点情况,试点地区结合地方实际探索出了一些典型经验,但依然还存在很多深层次的问题未探索透彻,需要进一步深入试点。

深入探索就地入市、调整入市、整治入市的多元入市途径。农村集体经营性建设用地情况复杂,主要表现在三个方面:一是有的入市地块面积大小、土地规划等综合因素较好,符合入市条件;二是有的因为土地规划,产业园区不在集体所辖范围,集体经营性建设用地供需不匹配;三是有的集体建设用地零散,不符合用地需求,不具备入市条件。由此,在实践中探索了就地入市、调整入市、整治入市不同的入市方式。综合考察全省已入市地块,均采用就地入市的方式入市,缺乏调整入市和整治入市经验。目前,仅有兰坪县计划试点异地调整入市1宗,将腾挪出的节余指标调整到矿山建设项目,但因缺乏试点经验而迟迟未推进,建议在积极借鉴省外经验的基础上结合云南实际指导有异地调整入市意愿的地区试点调整入市,积累经验。省外经验可借鉴浙江德清县,德清以异地调整入市方式跨村整合零星分散存量建设用地来解决用地矛盾。整治入市比较成功的经验是广西北流市,三项制度改革试点以来,广西北流市已实施19宗整治入市,涉及3个乡镇8个村集体经济组织,共65.02公顷土地。

深入探索作价入股、联营入市的多元使用方式。作价入股(出资)、联营入市是农村集体经营性建设用地在所有权不变的前提下,使用权按有偿方式进入土地市场交易的行为。《土地管理法》第60条明确了农村集体建设用地使用权入股、联营的法律依据。即允许集体经济组织使用农村集体建设用地兴办乡镇企业,或以农村集体建设用地使用权入股、联营方式与其他单位、个人共同举办企业。从试点地区的经验来看,无论是自然资源部门还是村集体对作地入股和联营的政策都不熟悉,也至于不敢试、不敢用。鉴于此,试点可先出台农村集体建设用地使用权入股、联营的具体办法或指导意见,在学习借鉴的基础上先行试点,积累经验。

深入探索兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制是农村集体经营性建设用地入市试点的重点、难点。试点地区对农村集体经营性建设用地入市土地增值收益分配机制已经形成了一些典型的经验和做法。但还没有完全实现农民、集体入市收益的基本均衡,也没有发挥农村集体经营性用地土地增值收益调节作用。玉溪市、保山市等试点地区都面临着这样的问题和困惑。如何平衡各方主体的利益关系问题,实际上就是收益如何分配的问题,收益调节剂如何收、收多少,村集体与集体成员之间如何分配收益、分配多少的问题。实践中,土地增值收益调节金收取基数和比例各不相同,有的在总价格范围内一并收取增值收益,有的则在成交价外另收取。不仅如此,土地增值收益调节金收取的比例更是不同,如重庆市大足区征收比例低到5%,深圳市凤凰社区征收比例高达70%。甚至四川省郫县同一个试点的不同地块征收比例却不同,有的按照15%计征,有的按照32%计征。集体和成员之间的增值收益分配,主要表现为集体对征收调节金后剩余部分“提留”多少,是否将增值收益直接分配给成员,以何种方式分配给成员。从试点经验看,集体“提留”的具体比例也不同,有的试点地区是20:80,有的则是30:70,而更多的地区则是全部留给集体统一管理,或者列入集体公积金、公益金,或者作价人股,并不直接以现金方式分配给成员。试点地区的这种分配是否合理,值得思考,但需要明确的是收益分配的多少应该向集体成员倾斜。建议试点地区出台收益分配办法,明确收益分配规则,科学合理设置收益分配比例。