[来源：云南社会主义学院学报]

杨锡联

（中共益阳市委党校，湖南 益阳市 413000）

摘  要：党的十八届三中全会提出，要改进社会治理方式，坚持依法治理。本文通过对社会治理与社会治理现代化的分析，阐明社会治理现代化的科学内涵，指出中国社会治理中存在的主要问题及其原因，提出依照法律治理社会问题，推进社会治理现代化的可行性及其重要意义。

关键词：现代化；社会治理；法律

作者简介：杨锡联，湖南益阳人，汉族、男、1964年11月出生，中共益阳市委党校法律教研室主任，副教授。主要研究方向为社会治理、公司治理。

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。其中社会治理现代化是国家治理现代化的题中之义。围绕社会治理，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治维和法治方式化解社会矛盾……^[1]为依法推进我国社会治理现代化提供了重要理论支撑。

一、社会治理现代化及面临的主要问题

1、治理、社会治理与社会治理现代化

成立于1992年的全球治理委员会在其1995年的报告《我们的全球之家》中，将治理定义为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

学术界对社会治理定义至今没有形成一致的认识，在政治学者、公共管理学者、哲学学者的不同视野里，有重大的学术分歧，以致形成政治动员论、合作治理论，实用主义治理观。从公共管理的视角来看：社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动。^[2]该定义指明了治理的主体、治理主体间平等合作的关系、治理的基本手段或方式、治理的价值取向和工作目标。本文采用这一定义。

社会治理现代化，就是要在社会治理的进程中，加入制度化、科学化、规范化、程序化、精细化等特质，使其与经济社会发展相适应，主动的回应经济社会发展阶段中出现的各类社会矛盾和社会问题，从而化解社会风险、维护社会秩序、促进社会和谐。社会治理现代化的科学内涵应包括以下几个方面内容：

治理主体多元化。以往我国政府传统的社会管理过度重视政府管理社会或防范管控社会，不利于调动各种社会力量的积极因素实现长期稳定和谐。社会治理现代化要求社会事务的处理通过多元主体的协商协作方式来实现，着力倡导社会自治、参与式治理，激发各类主提参与社会治理的活力，依靠和发动社会组织、公众、市场力量等来实现对社会事务的合作管理，使社会各类成员在社会治理过程中拥有发言权、影响力和作用力，这是新时期社会治理现代化的必然要求。

治理方式科学化。提升治理方式的科学化水平，就是要加强系统治理、综合治理和源头治理，对“运动式治理”、“行政化治理”等做法进行纠偏，尤其是要避免社会治理中相关各方只有利益的减少而无利益的增加，利益相关者都对社会治理的全过程不满意的情况。必须落实事前预防、事中疏导和事后依法处理“三部曲”。此外，治理方式科学化水平的提高，要将技术化的手段融入社会治理的全过程，通过实现各部门各领域的互联互通，提前发现问题、及时处理问题，构建社会治理的综合管理联动平台。还要依法整治，做好信访工作，以重化解少打击的观念来提升治理效率。

治理方式法治化。我国古代早已注意到国家的统治应当通过法律、道德等多种方式实现。如《论语》曰：“导之以政、齐之以刑， 民免而无耻; 导之以德，齐之以礼，有耻且格”。新的历史时期，要特别强调治理过程的规范性，也就是要以法治化促进规范性，最终实现在法制轨道上的社会良治和社会治理现代化。政府要坚持依法治理、授权治理；以法治思维、法律规范、法治秩序来实现社会治理。社会其他利益主体，要以宪法和法律为根本活动准则，形成遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，使社会各类主体在法律规范的框架内运行成为常态。

治理过程协同化。社会协同是实现社会治理现代化的重要内容之一，它强调在社会各主体形成共同利益的基础之上，建立起网络型交互作用的社会共同治理结构，让社会成员充分表达、互相参与、协调合作，共同治理社会公共事务，充分发挥社会各主体的功能优势，建立起多渠道、高效率、规范化的治理体系，实现公共利益最大化。因此，社会协同治理是当代社会治理现代化的必要内容。社会治理现代化的核心是社会治理方式法治化。

2、社会治理的价值取向

社会治理的价值取向对社会治理体系和能力本身起着调整、规范、引导的作用。社会治理价值取向有失偏颇，是引发种种社会问题的总根源，必须引起高度重视并认真加以对待。

( 1） 激发社会自由。“自由”作为人们社会生活的一个理想， 代表着一种最具高度的价值。实现人的自由而全面的发展，是马克思主义追求的根本价值目标。在当前利益多元化、文化多样性条件下，社会治理既要确保公共利益和主流道德价值不受侵害，也要根据实际情况尊重差异、包容多样，特别是要保障宪法确认的个人自由，承认合法合理的个性化追求，让公民和社会组织充满生机活力，使社会保持动态平衡稳定状态。^]社会治理现代化， 必将进一步解放和增强社会活力，促进人的全面发展，激发全体人民的积极性、主动性、创造性，更能为社会发展提供有利条件，更能在竞争中赢得比较优势，把中国特色社会主义制度的优越性充分体现出来。

( 2) 实现社会正义。社会治理必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。正义是一个古老而又常新的概念，在中文里，正义即公正、公平、公道，其本质是平等公道。人们普遍认为正义是人类对社会利益、社会关系和社会形态理性化、合理化的应然要求，也是社会的崇高理想和目标， 因而成为社会治理的基本价值。  社会治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展的权利。

( 3) 维护社会秩序。 “秩序”一词，可以从两个角度来认识。从静态看，秩序是指自然、 社会的事物和人处于其恰当的位置，形成有规则的排列体系。从动态看， 秩序意味着自然、社会运动过程的一致性、 连续性和确定性。社会治理不能实现和保护一定的社会关系的稳定和有条不紊的状态，就谈不上对人的自由、平等权利的维护，谈不上公平正义和文明进步，更谈不上公共的善和幸福。对秩序的追求，反映着人们对社会生活的“安全”“可预见性”“常规性”和“有组织性”的期待。随着社会生活、社会关系、社会冲突和矛盾纠纷的日益复杂化，通过社会治理调整、维系社会生活的秩序显得愈来愈重要。

( 4) 兼顾社会效率。社会治理的效率价值是指社会治理能够使社会或人们较小的投入获得较大的产出。社会治理的效率价值可以归纳为两个方面: 一是国家和社会的公共利益、公民和社会组织的合法权益得到保护，对于侵犯国家和社会公共利益以及公民与组织的合法权益的行为受到依法惩治，违法行为得到有效控制并日益减少。二是社会治理的社会功能和社会目的有效地实现的程度。在社会治理的社会效率问题上，政府的角色和责任至关重要，政府必须积极培育各类社会组织，转变职能，简政放权，提升行为公信力，以公平正义的治理行为创造公平正义的社会局面，以增进人民福祉为出发点和落脚点，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。

3、中国社会治理现代化面临的主要问题

总体来看，我国社会大局基本稳定。但也要看到，国际格局复杂多变，国际思潮相互激荡，意识形态渗透愈演愈烈；同时国内正处于“三期”叠加状态，改革进入攻坚阶段，社会深层次矛盾日益凸显。错综复杂的利益冲突、价值冲突和规则冲突，使我国社会呈现种种社会问题。

一是生存压力普遍存在。生存问题是人类历史发展过程中最基本的问题，这一点，恩格斯1883年《在马克思墓前的讲话》一文中已经讲得很清楚。社会成员的生存压力来自两个方面：一是基本需求压力，包括就业压力、教育压力、住房压力、养老、医疗等方面的生存压力，二是公共安全压力，包括黑恶势力、社会治安、食品药品安全、环保安全等方面的带来的生存压力。我们把这两种压力称作绝对压力。这种压力感的存在，构造出人们对生存状况的不满。但是，现实社会生活中存在一种很奇特的现象，有这么一部分人基本需求在大多数人看来已经得到了满足，也在叫苦不迭，认为这个社会不公平，影响了自己的生存发展，同样感受到生存有压力。我们把这种压力称作相对压力，相对压力的存在推动社会不满情绪升温、弱势心态蔓延，使得整个社会充斥着一种“进步的不满”。

人性对压力的紧张和恐惧转化为对生存抗争的动力，在法治尚不健全的社会，摆脱生存压力的动机极可能催生公平、正义、秩序和效率等问题。社会群体生存压力感的普遍存在是导致所有社会问题的主要动力和基本原因。

二是公平正义多遭诟病。解决好社会公平正义问题是缓解压力的必然要求，也是社会发展的价值追求。英国社会学专家理查德·威尔金森在其著作《不平等的痛苦》中对比了全世界最富裕的23个国家和美国50个州在人们相互信任、寿命预期、犯罪率等方面大量数据后，提出了一个突破性的观点，不公平是各种社会问题的根源。^]长期以来，由于某些政策失误及政策执行不公，使得我国出现并积累了大量社会问题，入学不公、就业不公、就医不公、社会保障不公等随处可见；由于司法不公引发的社会问题时有发生。社会政策不公还使我国出现特有的“二元结构”现象。因公共资源投入不均等形成的城乡“二元结构”、本地人与外地人不能平等享受所在地公共资源形成的本外“二元结构”，体制内对应于体制外的“二元结构”，主流舆论场对应于网上舆论场的“二元结构”等。“二元结构”严重撕裂社会群体，成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大消极因素。

三是环境污染不容小觑。社会问题的产生离不开内因和外因两大因素，外部因素主要是环境污染问题，一是自然环境污染，二是社会环境污染。近年来因自然环境污染引发的社会问题持续增多。由于环境污染波及社会人群面广，往往导致群体性事件。社会环境污染首先是社会价值观的污染。当前，社会成员受各种各样的价值观念的冲击，容易导致价值体系的紊乱，从而无所适从，诱发出诸多社会问题。首都航空JD5146航班机闹，一言不合，则大打出手；合肥市琥珀派出所附近一大学生公寓内两个学生因讨论历史人物而起冲突。看似平常，实则是价值体系紊乱所致。 其次是心里污染，部分社会成员存在“仇富”、“仇官”、“仇警”不健康心态，加上越来越多的人感觉自己在这个社会上“虽然吃得饱，但是吃了亏”，汇成了一种烦躁、反感、怨恨的社会心态，这种日益恶化的社会心态是一片片看不见火苗的“暗火”随时可能引爆出社会问题。

四是基层社会组织自治软弱不力。一个良性运转的社会，其基层社会组织自治功能应该发挥着重要作用，否则，也会产生诸多社会问题。我们国家一直以来比较重视自上而下的社会管理，而基层社会组织自治功能则相对不足。其一，城乡居民自治制度不完善。随着城乡居民自治的实施，国家权力从基层收缩，让城乡居民实施自我管理、自我服务、自我监督。但基层自治组织很不健全，村民（居民）议事、政务公开、财务公开等制度不完善，或形同虚设，基层的监督管理机制运转不灵，基层自治无序化现象并不少见。其二，基层治理能力不足。基层组织管理人员普遍素质不高，有的不但缺乏维护稳定、带头发展的能力，反而制造基层矛盾，甚至成全黑恶势力趁虚而入的机会。其三，社会组织发展滞后。近年来，我国社会组织虽然不断发展，逐步成为社会治理不可或缺的力量。但与社会主义市场经济要求相比，社会组织却普遍发展滞后，已有的社会组织尚未发挥应有的作用。与此形成鲜明对比的是，邪教组织“法轮功”、“门徒会”却屡禁不绝，成为影响社会稳定的潜在因素。

五是社会治安问题多发。一是“两抢”、“两盗”等暴力性、侵财性犯罪多发。二是黑恶势力严重影响社会治安稳定。有的利用同乡、同学、亲友、狱友或者有前科劣迹的人员，纠集成伙，横行乡里，为非作歹，扰乱社会经济秩序。其三，网络犯罪日益猖獗。犯罪分子利用编程、加密、解码技术或工具，或利用其居于互联网服务供应商、互联网信息供应商、应用服务供应商等特殊地位，在因特网上进行网络病毒传播、网上盗窃、网上诈骗、网上色情、网上赌博等多种形式犯罪活动。由于犯罪成本低，传播速度快、范围广，互动性强、隐蔽性高，取证困难，严重危害社会安全。^[3]

面对上述种种社会问题，不少地方积极探索，创新社会管理，但社会矛盾和冲突的数量非但没有减少，反而不断增加，给社会管理造成越来越大的压力。传统社会管理在实践中表现出越来越难以适应。

二、传统社会管理方式的局限性分析

1、传统社会管理方式的局限性

面对日益多变的社会环境和复杂多变的社会问题，原有的集权化管理、行政化管理、人治化管理、权宜性管理明显滞后。

集权化管理及其局限性。中国社会管理最为明显的特点，就是其高度集权的管理传统。从秦代到明清，专制集权管理前后延续了两千余年。漫长的中央集权管理在大多数时间里，确实给我国带来了强大和统一。但集权管理给中国社会带来的伤害也是显而易见的，不通下情、滥用权力、吏治腐败、罔顾民生，阻碍了社会创新，成为中国社会的玩疾。根深蒂固的集权文化，直到今天依然在发酵。一方面，集权管理几乎无处不在，管理者习惯于控制一切，而且每当出现社会问题，总是习惯于通过强化控制来解决；另一方面，社会百姓也相应地形成了一种逆来顺受的“臣民”文化，习惯于被控制一切，个体的权利意识和公民意识非常淡薄。整个社会对于集权管理的迷信，使得中国社会在集权之外几乎很少探索其他社会管理体制，也无法弄清自身治乱交替的真正原因。

行政化管理及其局限性。长期以来，我国社会管理按科层制设计，推行自上而下的管理体制，上级行政部门运用行政权力、使用行政手段、行政指示、行政命令、行政措施，实行由上至下的单向管理。以绝对服从为标准，强制下级部门或社会成员执行行政任务，完成行政事项，实现行政目标。在特定的环境条件下，行政化管理高效管用，但大多数情况下其消极作用是显而易见的。下级不分环境、不讲实情、不区分一般与特殊、盲目服从，结果是压下葫芦浮起瓢，影响社会效率和社会公平，社会问题始终不能得到化解，并可能诱发新的矛盾。

人治化管理及其局限性。人治化管理是指依靠个人意志的作用来管理政权实行政治统治。人治思想源于儒家文化，如孔子认为“为政在人”、“其人存，则其政举，其人亡，则其政息”。人治究竟好还是不好，学术上很难判断，在某些特殊情况下，人治有其特殊功效。但人治往往呈现随意性、多变性弊端，容易发生因人而异的不平等，引发社会不稳定。当今社会，科学技术日新月异、信息呈爆炸式增长，外加社会环境错综复杂、变化多端，民主与法治浪潮涌动，社会人治化管理捉襟见肘，甚至适得其反。

权宜性管理（或运动式管理）及其局限性。权宜性管理是人们在社会管理中随机应变的能力和技巧。从管理角度来看，所有非制度化、因人而异、因时而异、因地而异的方法技巧等，都属于权宜性管理。社会决策者依据社会运行的状况和存在的问题，相机来一场大的运动，集中时间、人力、物力、财力处置社会问题，排除社会运行隐患，可以取到立竿见影的效果。但其高度的随意性和不确定性，也容易使问题扩大化，甚至制造冤假错案。而且，一旦图谋不轨的人把握了权宜式管理的规律特点，一段时期后，原有的社会问题又可能死灰复燃，社会问题始终不能得到有效根治。

2、传统社会管理失效的原因剖析

一是传统社会管理缺乏保健意识。一些政府部门漠视群众合法权益，重“平息事端”、轻“社会反响”，重“眼前应对”、轻“长治久安”，重“局部化解”、轻“全局统筹”，没有做好“社会保健”这篇文章。不少干部对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或不管不问，致使一些本不该发生的问题层出不穷；一些本该在本地区本部门解决的问题难以解决或无法解决；本应该走法律途径解决的问题却走信访渠道解决，一旦问题得到解决，就会进一步弱化政府的威信和社会控制力。种种情形使社会矛盾和社会问题越积越多。

二是传统社会管理“宽严失当”。一方面，面对社会矛盾纠纷，有些领导长期忽视、扭曲甚至排斥法律的作用，不惜“以妥协求和谐”、依赖于“花钱买平安”。许多通过正常渠道理性表达的利益诉求往往被一拖再拖甚至是束之高阁，那些通过闹访、缠访来表达的诉求却不断受到媒体和各级领导的高度关注，客观上“激励”了更多的人采用法律外的方式甚至通过暴力来表达和发泄不满，人为助长社会矛盾。处理问题“失之过宽”，明显缺乏原则性和规范性，误导解决问题的导向，催生更多社会问题。另一方面，将群众的利益诉求与社会稳定对立起来，对农村土地征用、房屋拆迁、物业管理、劳资纠纷等人民内部矛盾处置，往往“失之过严”，以“左”的心态对待，上纲上线，将群众权益或利益矛盾不恰当地将其政治化或意识形态化，上升为危及国家政权和执政党的政治问题，导致社会不稳定因素增长。